В Соединенных Штатах пять главных регуляторов финансовых рынков – от Федеральной резервной системы до Комиссии по биржам и Федеральной корпорации страхования вкладов – одобрили накануне общую редакцию новых требований, ограничивающих спектр операций, которые банки могут проводить в своих интересах за счет имеющихся у них свободных средств.

Известные как “правило Волкера”, по имени его автора – бывшего руководителя Федеральной резервной системы Пола Волкера, эти требования оказались самым спорным элементом всей реформы финансового регулирования в США после кризиса 2008 года.

Формально представленное в законе, вступившем в силу еще в середине 2010 года, “правило Волкера” впервые, по сути, формулируется лишь сейчас, три с половиной года спустя. А за те полтора года, которые остаются теперь до его вступления в силу, оно может измениться вновь.

Истоки появления “правила Волкера”, а также особенности его нынешней редакции мы обсуждаем с научным сотрудником Гуверовского центра Стэнфордского университета в США, профессором экономики Михаилом Бернштамом:

- В результате финансового кризиса 2008-2009 годов вновь возник давний, но очень важный вопрос: как совместить государственное страхование вкладов и обычные риски финансовой и банковской деятельности? Вклады - застрахованы, банки - фактически застрахованы, потому что государство их выручает - крах банков будет означать крах всей финансовой системы и крах экономики.

И вместе с тем, деятельности без рисков на финансовых рынках не бывает. Как же сделать так, чтобы эти риски минимизировать, но при этом государству не пришлось бы, в случае кризиса, спасать банки? Потому что еще один такой кризис, как последний, может “разрушить” экономику очень надолго.

- “Правило Волкера” относят к операциям, которые банки совершают, задействуя свободные на данный момент средства, включая накопления вкладчиков, с целью получения дополнительной прибыли. Соответственно, и ограничения связываются именно с этим?

- Пол Волкер предложил очень простое правило: банки могут заниматься рискованными финансовыми операциями только и исключительно по заказам своих клиентов. Тогда клиенты сами и рискуют. А если банк будет рисковать деньгами вкладчиков в своих интересах, ради собственной прибыли, то и возникает ситуация, когда выгоды оказываются частными, а если потери, случись кризис, ложатся на налогоплательщика, на всю финансовую систему.

“Правило Волкера” на протяжении нескольких лет долгих переговоров пытались сформулировать так, чтобы оно стало практически осуществимо. Чтобы государственные регулирующие органы знали, с какими критериями к этому подходить, чтобы сбалансировать естественные финансовые интересы банковской системы, с одной стороны, и интересы безопасности всей финансовой системы страны.

- Теперь эти регуляторы и одобрили некую редакцию новых требований, но она оказалась отнюдь не столь однозначной, как предполагалось изначально...

- В нынешней редакции (она, видимо, еще будет регулирующими органами как-то уточняться) все сводится к трем запретам и к восьми исключениям. Но именно эти восемь исключений, на мой взгляд, фактически сводят на нет все три запрета.

Во-первых, банки не могут заниматься рискованными спекулятивными операциями с финансовыми инструментами - акциями, облигациями, производными и другими - ради собственной прибыли, не имея на то заказа клиентов.

Второе, запрещены банкам любые финансовые отношения с такими частными инвестиционными учреждениями, как хедж-фонды.

И в-третьих, банки не могут хеджировать свои операции по всему спектру производных финансовых инструментов. Это возможно лишь частично, по отдельным инструментам в случае возникновения особых рисков.

- Но хеджирование рисков, то есть подстраховка своих действий, является обычной практикой для любых финансовых операций. В чем смысл такого запрета?

- Да, хеджировать значит подстраховаться: когда банк решается на определенные рискованные операции, он одновременно приобретает на рынке финансовые инструменты, которые работают в обратном направлении. И таким образом страхует себя от потерь. Но это теоретически.

На практике же могут возникать очень сложные ситуации. Эти риски частично, может быть, и гасятся, но в целом могут случаться весьма обширные потери. Поэтому именно такие операции и в крупных размерах “правило Волкера” запрещает. Однако те исключения, которые прописаны в нынешней редакции, такую деятельность фактически разрешают.

- К чему в целом сводится суть этих и других исключений из общего правила?

- Эти исключения объясняются так: в интересах своих же клиентов банки должны иметь в своем текущем портфеле некий запас всевозможных финансовых инструментов. То есть, не просто клиент позвонил - и банк тут же приобрел и ему продал, а надо иметь запас.

И для того, чтобы иметь такой резерв, следуя логике решения регуляторов, банкам и разрешается заниматься той самой деятельностью, которая в целом им запрещена. Опять-таки – в интересах своих клиентов. И банки лишь должны показать регуляторам, что они не выходят за пределы неких разумных норм.

- Эти исключения относятся и к практике хеджирования рисков, и к запрету, например, на отношения банков с хедж-фондами?

- Да, им разрешается - в долгосрочных интересах клиентов, чтобы всегда быть наготове, - иметь подразделения в хедж-фондах. С одной стороны, им запретили, с другой - разрешают. Правда, такое участие ограничено 3% собственного капитала банка, но реально - это очень много.

Кроме того, банкам разрешается хеджирование фактически по всему спектру финансовых инструментов – чтобы подстраховать риски тех операций, которые они уже провели по заказам клиентов.

В результате всех такого рода исключений из общего правила в значительной степени сводятся на нет те самые запреты, которые изначально были в него заложены. Поэтому и спорили три года об этих принципах.

Иначе все было бы очень просто. Сам Пол Волкер как-то сказал, что не надо было бы писать все эти сотни страниц: если действительно хотели бы сформулировать универсальное правило, которое работает и всем понятно, хватило бы и одной страницы!..

- Новое правило станет в США нормой еще не завтра. Как представляется пока сам механизм его вступления в силу?

- Дело в том, что в нем – 71 страница самого текста плюс 882 страницы разъяснений. Но и этого недостаточно: регулирующим органам предстоит разработать дополнительные правила и разъяснения по каждому из главных пунктов. Да и банкам предстоит подготовить собственные планы, как они все это будут выполнять.

На всю эту работу отводится время. Поэтому новые требования вступят в силу с июля 2015 года. Более того, они распространяются только на самые крупные банки США - с активами боле 50 миллиардов долларов. Банкам с меньшим объемом активов должны следовать “правилу Волкера” - и со своим исключениями - с апреля 2016 года.

- До недавнего кризиса в США насчитывалось примерно восемь тысяч банков. Теперь их осталось шесть тысяч. Какова доля в этом общем количестве наиболее крупных банков – с активами, превышающими 50 млрд долларов?

- В американской банковской системе очень сильна концентрация активов. На пять крупнейших банков страны сейчас приходится примерно 55% всех активов национальной банковской системы.

А в целом банков с активами более 50 млрд долларов в США насчитывается лишь 34. Но именно они контролируют примерно 70% всех банковских активов американской финансовой системы.

Поэтому вполне естественно, что “правило Волкера” прежде всего распространяется именно на эти, крупнейшие банки, хотя их и сравнительно немного.

- Основные положения “правила Волкера” были изложены на 11-ти страницах в огромном законе Додда-Франка, по имени авторов, ужесточающем в целом регулирование бизнеса финансовых компаний в США после кризиса 2008 года. Он вступил в силу еще летом 2010 года. Какое место “правило Волкера”, по сути своей, занимает в этом законе?

- “Правило Уолкера” - это статья 619-я закона Додда Франка. Другие главные его составляющие – это и страховые фонды банковской системы на случай кризиса, и регулярная процедура спасения обанкротившихся банков, и ответственность акционеров банков за его убытки, и радикальная реформа американской ипотеки. Все это входит в закон Додда-Франка. Но в общественном сознании в США, как следствие недавнего кризиса, именно “правило Волкера” заняло центральное место.

Наконец, даже при том, что закон Додда-Франка, со всеми своими разъяснениями, занимает тысячи страниц, он определяет, что для его претворения должны быть расписаны еще 400 правил. И “правило Волкера” – лишь одно из четырехсот правил!

В целом из этих 400 правил на сегодня разработаны и прописаны только 150. Для разработки 250-ти оставшихся потребуются годы.

Поэтому и весь закон Додда-Франка находится ныне примерно в том же положении, как и его составная часть – “правило Волкера”. Чем больше проходит времени, тем сложнее оказывается процедура. А чем сложнее становятся правила, тем легче будет их обойти. Финансовые новации всегда опережают финансовые регуляции - так было, так есть, и так будет...