Виталий Портников: Может ли конституционная реформа, о которой сейчас говорят на Украине, помочь преодолению политического кризиса в стране и ускорить реформы? Действительно ли изменение Конституции – это тот самый путь, который сегодня необходим государству? В какой степени Украина идет на конституционную реформу под влиянием внутриполитических обстоятельств, и в какой степени – под внешним, то есть российским давлением? Гость в нашей студии – заместитель председателя Конституционной комиссии Украины Виктор Мусияка.

Вы знаете, это как в романе перуанского писателя Марио Варгаса Льосы. Там герой с юности ждал изменений в своей стране, Перу, и дожил до почтенных лет в ожидании. С момента, когда приняли Конституцию уже в независимой Украине (а вы были одним из отцов этой Конституции), буквально со следующего утра начали говорить о необходимости ее изменения. Что такого в этой украинской Конституции, что необходимо ее постоянно совершенствовать?

Виктор Мусияка: Почему вы считаете, что она не устраивает общество? Она не устраивает политиков. Если четко стоять на Конституции, выполнять ее положения, то общество будет счастливо, оно будет спокойно развиваться, права и свободы будут защищены, органы власти будут функционировать динамично и органично. Конституция в том виде, в котором она была принята, прежде всего, не устраивала Леонида Даниловича Кучму. Они хотели суперпрезидентскую власть. Она и так у нас президентско-парламентская с очень сильными полномочиями президента – нет, хотели, чтобы все решалось администрацией президента. Даже Кабмин и прочее – все это органы на побегушках.

Каждый раз, когда приходил новый президент, когда появлялся новый парламент, возникали идеи изменения Конституции – около 20 раз (16 раз точно). Готовили проекты изменений, готовили новую Конституцию.

На мой взгляд, мы допустили одну очень серьезную, существенную ошибку при принятии Конституции в 1996 году. Необходимо было развести орган, принимающий Конституцию, и государственные органы, которые должны ее исполнять. А мы оставили все, как было, и остались те же политические распри, те же политические проблемы, которые были, и все это опять передавалось из поколения в поколение.

Все признавали, что текст украинской Конституции – один из лучших в Европе, но почему-то она не срабатывает. Надо, чтобы от имени народа основной закон государства принимала Верховная Рада, но, если бы она приняла и ушла, тогда и изменять ее нельзя было бы без участия органа, который создан народом специально для того, чтобы вносить изменения в Конституцию и принимать новую. А так у нас каждый раз новый парламент, новый президент, начинаются новые идеи, и каждый раз улучшается, а по существу, ухудшается ситуация. Когда все придет в нормальное состояние, нужно будет создать какой-то орган либо Учредительное собрание специально для разработки новой редакции Конституции, где будет предусмотрено обязательное утверждение Конституции на референдуме.

​Виталий Портников: Чтобы парламент перестал быть последней инстанцией?

Виктор Мусияка: Чтобы не совпадали учредитель и исполнитель, чтобы не было попыток каждый раз менять конституцию под нового правителя или под новый парламент.

Сегодня у нас все сразу: внутриполитические, внутриэкономические, внутрисоциальные проблемы, аннексия Крыма, война на Востоке… Казалось бы, ситуация не позволяет подступаться к основному закону. Но есть проблемы, которые без изменения Конституции решить невозможно – сложно даже находить какие-то аргументы в процессе решения всех этих вопросов.

Виталий Портников: Например?

Виктор Мусияка: Например, то, что нам с самого начала заявляла и Россия: что у нас такая организация власти, которая не позволяет нормально развиваться регионам, необходима федерализация. Хотя в тот момент идея децентрализации уже была, даже был подготовлен проект изменения Конституции (Владимир Гройсман тогда был вице-премьером).

Виталий Портников: А действительно в Конституции нет никаких оснований для децентрализации? Для этого нужно менять не подзаконный акт, а именно Конституцию?

​Виктор Мусияка: 132-я статья Конституции четко говорит, что вся система власти на Украине построена на сочетании принципа централизации и децентрализации. То есть само слово "децентрализация" прозвучало не впервые. Централизация – потому что у нас унитарное государство, надо, чтобы был стержень, на котором стоит государство. Децентрализация – значит, больше прав в регионы, на места. По существу, когда мы говорим об устройстве унитарного государства, прежде всего, речь надо вести не о предоставлении каких-то дополнительных полномочий регионам (их достаточно), а о расширении полномочий местных общин.

Виталий Портников: Это должно быть отражено в Конституции?

Виктор Мусияка: Сейчас речь идет о том, что расширение этих полномочий должно быть уточнено в Конституции. Нужно, чтобы это было прямо сказано в основном законе, тогда уже органы власти и местные органы самоуправления не смогут ускользнуть, тогда можно, ссылаясь на эти положения Конституции, говорить о том, что тут имеет место расширение полномочий: финансовых, материальных.

Сейчас у нас Конституцией предусмотрено, что все права по поводу земли и других ресурсов принадлежат общине, а органы самоуправления все исполняют в интересах этой общины. Она может решать проблемы непосредственно, через местный референдум, либо через местные сходы, либо через эти органы. Надо обойти такую опасность, чтобы не заложить механизм, который позволит забрать права у местных, территориальных общин и передать их органам. В основном разговоры сейчас идут о том, чтобы местные органы власти имели больше полномочий.

Какие местные органы власти? Есть общины, а местные органы власти – это органы этих общин. У нас даже, кажется, между собой дрались по поводу законопроекта о предоставлении полномочий органам местного самоуправления по отношению к земельным наделам, которые находятся на территории города, поселка, села. Вы же знаете, в каком сейчас состоянии эти советы, как часто они себе позволяют транжирить, распоряжаться землей не только на территории населенных пунктов, но и той, которая является продуктивной, сельскохозяйственной. Нельзя позволить в процессе того, что мы называем децентрализацией, забрать полномочия у местных общин.

Еще есть идея, которая навязла в зубах: у нас местные органы на уровне района и области не имеют своих исполнительных органов – это государственные администрации. Государство решает все проблемы через администрации, глав администрации назначает президент по представлению.

Виталий Портников: Я бы сказал, что это вертикаль российского типа.

Виктор Мусияка: Да, у нас все во многом похоже. Но сейчас, я думаю, в тексте Конституции будет решена проблема о предоставлении возможности районным и областным советам создавать собственные исполнительные органы. А куда же денется эта вертикаль? Предлагается назначать – низовой орган, скажем, администрация, а там какой-то государственный уполномоченный.

Виталий Портников: Как какой-нибудь префект во Франции.

Виктор Мусияка: Название мы не будем копировать. Органы как субъекты власти будут действовать на местах с соблюдением законов, Конституции, с выполнением распоряжений Кабмина.

Виталий Портников: Уже не будет условного губернатора, который существует сегодня, фактически является президентским представителем в регионе и одновременно руководит регионом?

Виктор Мусияка: Нет. Там есть еще одна проблема – кому он должен подчиняться – Кабмину или президенту?

Виталий Портников: Мне кажется, в парламентско-президентской республике – правительству.

​Виктор Мусияка: Конечно. Ведь этот субъект будет не только надзирать за исполнением законов и Конституции органами власти и местного самоуправления, но и координировать деятельность органов государственной власти на местах: это и предприятия, и органы разных министерств, и так далее. Но при чем тут так называемая президентская вертикаль? Вертикали быть не может. Сейчас у нас своего рода вертикаль: президент назначает глав администраций, которые несут перед ним ответственность. Хотя, по сути, они и сегодня по Конституции подчинены исполнительной власти, Кабмину.

Виталий Портников: Тут ведь очень важный вопрос – насколько в принципе может действовать Конституция в ситуации, когда от парламента зависит принятие огромного количества подзаконных актов?

Виктор Мусияка: В Конституции все не выпишешь. Нельзя Конституцию превращать в инструкцию, четко выписывать даже порядок исполнения.

​Виталий Портников: Сейчас в парламенте есть определенные политические силы (они будут и в следующем парламенте), которые могут быть заинтересованы в том, чтобы одни статьи работали, а другие не работали, но существовали. Я помню чудесную историю, которая в результате привела к очень серьезным последствиям в Крыму – историю с городом Севастополем. Вы помните, что в Севастополе никогда не было мэра, потому что конституционно было определено, что этот мэр избирается жителями Севастополя после того, как принимается закон о городе Севастополе.

Виктор Мусияка: Особенности местного самоуправления в Севастополе и Киеве определяются специальным законом. По Киеву такой закон есть, а по Севастополю его нет.

Виталий Портников: В результате жители Севастополя 18 лет жили без мэра. Они и сейчас живут без мэра, потому что оказалось, что они и в России не могут избирать мэра, у них там губернатор. Но это уже история аннексии. Знаете, за 18 лет можно было принять закон в исполнение Конституции.

Виктор Мусияка: Это наглядно показывает, в чем причины произошедшего. Ведь есть и конституционное положение об особенностях функционирования власти Республики Крым, и отдельно закон о том, как формируется ее власть, и о Севастополе. Ясно, что это была, прежде всего, военная база, и решили, что тут необходимы некоторые особенности самоуправления. В этих условиях так и не определили… Конечно, это одна из самых жестоких ошибок, допущенных всеми властями за эти 20 лет.

​Виталий Портников: На этой неделе министр иностранных дел России Сергей Лавров говорил о том, что Украина может и не мечтать об унитарном государстве после того, как были приняты соответствующие законы о декоммунизации в стране, об увековечивании памяти тех организаций и объединений, которые боролись за ее государственную независимость на протяжении всей украинской истории. Вопрос в том, насколько унитарность связана с исторической памятью. Это на совести министра. Надо признать, что и господин Лавров, и президент РФ Владимир Путин, и другие российские чиновники все время хотят навязать украинским властям свое представление о конституционном устройстве страны. Возникает вопрос: что с этим делать?

​Виктор Мусияка: Эта проблема всегда у нас была, сегодня она обострилась – имеются в виду прямые слова и действия, направленные на то, чтобы заставить Украину сделать так, как это будет выгодно России в отношении государственного устройства. Они не требуют напрямую признать ДНР и ЛНР, хотя и Путин, и Лавров просто называют их "эти республики". Какие это республики? Юридически их невозможно признать. Получается, что если их признать, то тогда вообще надо менять государственное устройство. Я не знаю, почему они не соглашаются с законом об особом порядке местного самоуправления. Если бы они прекратили все боевые действия, закрыли границу, провели опять выборы и жили бы по этому закону, у нас было бы очень много проблем. Ведь там им предоставлены практически конфедеративные права.

Виталий Портников: По минским соглашениям?

Виктор Мусияка: Минск-2. Закон об особом режиме исполнения местного самоуправления, то есть они там и милицию свою создают, и суды, и прокуратуру, защищенные статьи в государственном бюджете, средства, которые должны направляться сюда, не говоря уже о правах. То, что есть сейчас, их не устраивает, надо признать. А по существу Украине невозможно это признавать. Любые действия украинских властей, Верховной Рады по принятию тех законов, на которые обратил внимание Лавров, используются, чтобы лишний раз подчеркнуть, что есть особенности ментальности людей, живущих в этих районах, и они не совпадают с тем, что сейчас декларируют власти. Им придется либо признать это и устроить особый режим функционирования, если они хотят, чтобы эти регионы были в составе Украины, либо искать какие-то иные формы взаимоотношений и соответствующим образом их устанавливать.

Так что, я думаю, другого пути нет, кроме как тот процесс, который уже начат – нужно осуществить реконструкцию. Но если мы в рамках унитарного государства действительно сделаем то, что намечено – расширение полномочий местного самоуправления – у региональных органов будет иной статус, и нет никаких проблем ни в Донецке, ни в Луганске, ни во всех других областях. И не надо эту особенную ментальность поднимать на флаг. По всей Украине, во всех регионах должны быть одинаковые условия функционирования всех органов местного самоуправления. К сожалению, сейчас все это в таком состоянии, что нам надо выдержать и это давление.

Виталий Портников: Украина сейчас реально не контролирует Крым, но с точки зрения международного права он остается украинской территорией – Автономная республика Крым. В действующей Конституции есть соответствующая глава о Крыме. Возникает вопрос: как будет определяться статус Крыма в новом основном законе с учетом существующих политических реалий?

Виктор Мусияка: Я думаю, никакие изменения в раздел, касающийся Крыма, вноситься не будут. Есть закон о Крыме как о временно оккупированной территории. Украина не отказывается от Крыма как от части своей государственной территории. А в переходных положениях Конституции, в законе об изменении Конституции надо будет записать, что до момента, пока не будет отменен статус временно оккупированной территории, то есть пока не будет реально изменен статус Крыма, пока он не возвратится полностью под юрисдикцию Украины, до той поры этот раздел не действует, его функционирование приостанавливается. Нельзя же играть в виртуальные игры: вроде, мы там и не присутствуем, и юрисдикции у нас нет, а мы принимаем какие-то законы в отношении Крыма.

Кстати, я не понял и смысл закона о свободной экономической зоне, ведь на этой территории нет нашей юрисдикции – как можно там определять свободную экономическую зону? Понятно, что хотели каким-то образом ввести в политическое поле тех, кто там оставался: скажем, фирмы, – но это невозможно делать в отрыве от общего правила. Можно устанавливать соответствующий режим, когда ты можешь управлять и органами власти, и субъектами, которые там функционируют, регулировать их деятельность на месте. Но на той территории такой возможности нет.

Виталий Портников: То, что Украина не контролирует Крым, фактически не контролирует часть территорий Донецкой и Луганской областей, создает еще одну конституционную проблему – мы не можем гарантировать конституционные права граждан на всей территории страны. Граждане Украины, живущие и в Крыму, и в Донецке, и в Луганске, не могут пользоваться теми же правами, которыми пользуются их соотечественники по ту сторону оккупированных территорий. В этом смысле Конституция превращается для них в фикцию.

Виктор Мусияка: Конечно, ситуация абсолютно неординарная. Ясно, что Конституция не может функционировать в обычном формате. Ясно, что нужно искать новые возможности. Как можно просто так отдавать деньги для выплаты зарплат и пенсий на ту территорию, которая сейчас занята? Но люди не могут не получать зарплат и пенсий. Это же надо проконтролировать… Получается, что государство в этом случае все равно ответственно за своих граждан. Это ловушка. Значит, тогда надо выискивать и предлагать такие формы, в рамках которых, используя свои возможности влияния на процесс, государство может обеспечить хоть в какой-то мере реализацию прав граждан. Был выезд на эту территорию для получения пенсий и зарплат: получили, и они могут возвращаться назад. Предложите вообще переехать сюда всем гражданам, которые хотят жить в более-менее нормальных условиях. Можно гарантировать им через бюджет, что они могут устроиться, можно предложить им жилье.

Виталий Портников: Для этого нужна страна типа Швейцарии, а не Украина, у которой нет таких финансовых возможностей.

Виктор Мусияка: Если будет принято такое решение – вы же знаете, сколько мы выделяем из бюджета на решение вопросов, связанных с Востоком – может быть, международные организации могут к этому подключиться, видя, что решается вопрос именно защиты прав граждан. Это один из вариантов – я считаю, вполне допустимый.

Виталий Портников: Сколько времени, по вашему мнению, должен занять конституционный процесс? Мы знаем, что в документах последних минских соглашений говорится о том, что новая Конституция должна появиться на Украине до конца года. Но даже если считать помесячно, то до конца года ничего не получается. У нас даже не начат переговорный процесс с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей ввиду отсутствия там каких-либо индикаторов процесса избрания местных органов власти. Но представьте, что там были избраны местные органы власти, они вступили в диалог относительно прав этих отдельных районов, прописанных в украинской Конституции. Сколько времени для этого нужно?

Виктор Мусияка: Это, как минимум, три главы Конституции. Я думаю, там будет даже больше глав, в которые надо вносить изменения. Этот процесс должен закончиться в сентябре. Есть соответствующий алгоритм. Все, кто продуцирует идею принятия новой Конституции, каждый раз будут попадать в ловушку – мы ее поставили. Я не вижу, как это сделать, не нарушая Конституцию.

В Конституции сказано, что при принятии изменений в законы, при принятии новых законов объем и перечень прав, которые уже есть в Конституции, нельзя уменьшать и изменять в худшую сторону, а можно только увеличивать и улучшать. Извините, пожалуйста, как они уберут второй раздел Конституции? Чтобы совсем ничего в Конституции не осталось, чтобы она была совершенно новая – такого быть не может. Тем более основы конституционного строя – это 3-й раздел, 13-й. Их можно изменять, но – выйдя на референдум. Даже если гипотетически принять Конституцию к концу года, то надо провести референдум в соответствии с действующей Конституцией. Как мы можем провести референдум? Аннексирован Крым, больше миллиона людей находятся за пределами Украины, там идет война. Как можно себе представить в таких условиях проведение референдума, которым можно утвердить Конституцию, не ставя под сомнение ее легитимность?

Виталий Портников: Вот закончился в сентябре процесс внесения поправок – что будет дальше?

Виктор Мусияка: В последнее воскресенье октября должны пройти очередные выборы в органы местной власти. Ясно, что есть желание иметь новые конституционные основы местного самоуправления, децентрализации, и тогда, по большому счету, будет обеспечена новая система организации местной власти и местного самоуправления. Она должна нивелировать все спекуляции вокруг того, что чего-то там не хватает. Но уже сейчас надо принять новый закон о местных выборах, потому что при действующем законе очень сложно будет обеспечить нормальное функционирование органов местного самоуправления.

Виталий Портников: То есть фактически мы можем говорить о том, что конституционный процесс осенью завершится?

Виктор Мусияка: Да, я думаю, надо все делать для того, чтобы осенью этот процесс завершился.

Виталий Портников: Тогда, наверное, мы и вернемся к нашему разговору.